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　《中國(guó)新聞周刊》專訪中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院劉守英教授，深度解讀《方案》，剖析集體建設(shè)用地建租賃房與土地改革的關(guān)系。

　　“現(xiàn)在斷言對(duì)房?jī)r(jià)產(chǎn)生何種影響為時(shí)尚早”

　　中國(guó)新聞周刊：你對(duì)《方案》設(shè)計(jì)的初衷怎么看？集體建設(shè)用地使用會(huì)有哪些不同？

　　劉守英：這次《方案》在集體建設(shè)用地上建設(shè)租賃住房的目的很明確，主要是為滿足新市民過(guò)渡性的居住需求。從國(guó)家層面上，允許試點(diǎn)地區(qū)集體建設(shè)用地入市，旨在增加租賃住房供應(yīng)，緩解住房供需矛盾，構(gòu)建購(gòu)租并舉的住房體系，建立健全房地產(chǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制。

　　集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房入市的試點(diǎn)政策，主要是解決3個(gè)1億人在城市里落腳的問題。我們?cè)瓉?lái)的城市化是一個(gè)不落腳、不容人的城市化。《方案》也是為了落實(shí)新型城鎮(zhèn)化，讓新增進(jìn)城的1億人體面地在城市落腳。

　　我的理解是，《方案》是近期出臺(tái)的旨在解決城市住房問題的一個(gè)配套方案。但也不能忽視這一政策的另一方面影響，就是可以盤活農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)，農(nóng)民也能從土地開發(fā)中受益。我國(guó)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地提出改革的總體方向，是實(shí)行城鄉(xiāng)一體的建設(shè)用地市場(chǎng)。城中村、城郊村、城邊村這些土地增值收益上漲過(guò)快的地區(qū)是焦點(diǎn)。

　　這意味著，今后村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織可以不再通過(guò)傳統(tǒng)的政府征收、開發(fā)商土地競(jìng)拍蓋房出售等手段，直接參與到城市住房的建設(shè)中來(lái)，從而推動(dòng)城市住房市場(chǎng)和土地市場(chǎng)的良性發(fā)展。

　　原來(lái)城中村、城郊村、城邊村也有大量集體建設(shè)用地入市，為外來(lái)人口解決居住問題。但是，沒有合法地位，基本上都是農(nóng)民自己和集體組織偷偷摸摸蓋，基礎(chǔ)設(shè)施、衛(wèi)生環(huán)境、公共服務(wù)都不行，而且管理也是難題。

　　此次《方案》試點(diǎn)，正式允許城中村、城邊村集體建設(shè)用地建租賃住房，這就解決了合規(guī)性問題，農(nóng)民集體就可以堂堂正正在規(guī)劃和用途約束下去干這件事。有實(shí)力的村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織可以自行開發(fā)運(yùn)營(yíng)，也可以通過(guò)聯(lián)營(yíng)、入股等方式建設(shè)運(yùn)營(yíng)集體租賃住房。

　　中國(guó)新聞周刊：有觀點(diǎn)認(rèn)為，集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房入市后，會(huì)平抑房?jī)r(jià)，你怎么看？

　　劉守英：《方案》出臺(tái)是應(yīng)急之舉，主要是解決流動(dòng)人口比較多的城市各類人群的居住問題，特別是如何使居住在城中村、城邊村的農(nóng)民工更體面地在城市落腳，現(xiàn)在很難說(shuō)會(huì)使房?jī)r(jià)下降。

　　我認(rèn)為市場(chǎng)機(jī)構(gòu)的一些觀點(diǎn)過(guò)早被炒大了。因?yàn)槌侵写遄〉倪@些人沒有多少人買房，農(nóng)民工在城里買房的很少，對(duì)房?jī)r(jià)影響微乎其微，他們對(duì)租價(jià)很敏感。與其說(shuō)是對(duì)房?jī)r(jià)有影響，不如說(shuō)是對(duì)租價(jià)有影響。

　　現(xiàn)在的基本思路，是市場(chǎng)的問題還是通過(guò)市場(chǎng)去解決。中國(guó)未來(lái)的住房分為普通商品房、保障性住房、租賃住房。

　　商品房用地由政府采用招、拍、掛方式解決，純市場(chǎng)行為，解決部分居住和投資(投機(jī))需求，只要市場(chǎng)認(rèn)可，價(jià)格多高都可以；保障性住房用地還是由政府供給，主要解決中低收入和夾心層的住房需求；新增進(jìn)入城市人口的住房需求，則主要采用租賃方式解決，通過(guò)城中村、城邊村的集體建設(shè)用地建設(shè)租賃房實(shí)現(xiàn)，放開租賃市場(chǎng)。未來(lái)中國(guó)住房市場(chǎng)就是商品房市場(chǎng)和租賃市場(chǎng)兩個(gè)軌道。

　　商品房市場(chǎng)價(jià)格取決于資產(chǎn)價(jià)格增值預(yù)期和土地供應(yīng)。根子不在城中村和城邊村的集體建設(shè)用地蓋租賃房入市，而在未來(lái)住房屬性。中央明確“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”定位，并不否認(rèn)住房的資產(chǎn)屬性，而是要對(duì)住房需求精準(zhǔn)分類，從供給側(cè)提供解決方案。住房的資產(chǎn)屬性不那么強(qiáng)，一部分居住需求就不一定是去買房子，轉(zhuǎn)而租房。

　　未來(lái)住房租和售兩個(gè)市場(chǎng)之間的關(guān)系及保障性住房三者之間如何平衡，或許會(huì)對(duì)房?jī)r(jià)產(chǎn)生一些影響，現(xiàn)在斷言對(duì)房?jī)r(jià)產(chǎn)生何種影響為時(shí)尚早。

　　“若還是讓農(nóng)民自己建設(shè)，恐怕會(huì)不盡如人意”

　　中國(guó)新聞周刊：村集體土地除了道路、倉(cāng)房、醫(yī)療站、辦公用房等公共用地外，還有農(nóng)民的宅基地，未來(lái)這兩塊是分開入市還是打包入市？

　　劉守英：未來(lái)這是很大的問題。一家一戶的小塊地建租賃房從所有權(quán)看不經(jīng)濟(jì)，集體組織一個(gè)單位建設(shè)租賃房，也有所有權(quán)的規(guī)模和協(xié)同問題。

　　城市開發(fā)是一片一片的，要求有健全的公共服務(wù)設(shè)施，村集體、農(nóng)民若缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，蓋出來(lái)的城市就不像樣。未來(lái)第一步是先合法化，合法就可以體面地，不用偷偷摸摸地建房，在長(zhǎng)期的預(yù)期下慢慢往前走。第二步是要合規(guī)，納入政府城市建設(shè)規(guī)劃，規(guī)劃進(jìn)去后，集體土地和宅基地的所有權(quán)可以整合，這些所有權(quán)可以及時(shí)分享收益。這個(gè)問題不太大，日本、中國(guó)臺(tái)灣有成功的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。

　　集體建設(shè)用地入市，農(nóng)民宅基地、自留地權(quán)屬算起來(lái)不難，就是一個(gè)權(quán)屬界定、資產(chǎn)認(rèn)定、公共分?jǐn)偅€有價(jià)值分享，國(guó)際上都有很成熟的經(jīng)驗(yàn)。

　　比如說(shuō)臺(tái)灣地區(qū)，原來(lái)都是私有的，農(nóng)戶私有土地整合成一片開發(fā)租賃項(xiàng)目，土地所有權(quán)不變，開發(fā)時(shí)根據(jù)原始土地多少，區(qū)位如何，確定農(nóng)戶土地所占份額。份額比例大家可以坐下來(lái)談，確定好農(nóng)戶每一塊土地所占份額比例后，修路、修廁所、建設(shè)公共設(shè)施占地再按比例分?jǐn)偅ㄔO(shè)資金也按比例分?jǐn)偂Ｒ话愣裕蠹叶紩?huì)接受，因?yàn)槭找姹仍瓉?lái)多了。

　　中國(guó)新聞周刊：集體建設(shè)用地建設(shè)租賃房入市，將會(huì)碰到哪些問題？

　　劉守英：中國(guó)特殊的情況，地方政府不靠賣地?fù)尾粨蔚米∈莻€(gè)問題，再一個(gè)是面臨中國(guó)人購(gòu)房習(xí)慣的挑戰(zhàn)。不僅中國(guó)人，亞洲人跟歐美國(guó)家人不一樣，置地買房的觀念根深蒂固，一時(shí)難以改變。未來(lái)到底有多少人不買房選擇租房，也沒法判斷。

　　更重要的是，租售同權(quán)中教育、醫(yī)療、公共服務(wù)等影響租購(gòu)選擇的決定性因素，能不能落到實(shí)處。

　　此外，集體的建設(shè)用地進(jìn)市場(chǎng)以后，這些區(qū)片的基礎(chǔ)設(shè)施投資誰(shuí)來(lái)投，這些錢從哪兒來(lái)？這些土地能不能抵押，能不能融資？此前，所有土地都是政府征收，基礎(chǔ)設(shè)施也是政府來(lái)做。從政府的角度而言，既然村集體建了租賃房，得租金，為什么還要政府承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)？這些問題尚未明確。

　　還有投資主體，現(xiàn)在集體建設(shè)用地，大量的租賃房都是農(nóng)民自己在建，不是說(shuō)建得不好，而是城市建設(shè)應(yīng)該是對(duì)投資主體開放。若其他投資主體進(jìn)不來(lái)，還是讓農(nóng)民自己建設(shè)，恐怕會(huì)不盡如人意。

　　我們搞農(nóng)村研究的都清楚，沒有其他外來(lái)資本，包括資金、腦力、創(chuàng)意、創(chuàng)業(yè)、企業(yè)家能力，僅憑農(nóng)民一己之力建設(shè)城市，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不行。這一塊市場(chǎng)怎么開放，向誰(shuí)開放，開放細(xì)則目前也沒有說(shuō)法。

　　以前開發(fā)商和政府談，未來(lái)變成跟書記、村集體去談，這些都是問題。這些問題不解決，《方案》就是一張紙。最后的結(jié)果可能是政府說(shuō)不符合規(guī)劃不能建，即便允許建，土地也不能融資，其他投資主體進(jìn)不去，農(nóng)民只能蓋兩三層小樓出租，《方案》原地打轉(zhuǎn)。

　　可能接下來(lái)隨著配套制度的完善，在城中村、城邊村實(shí)現(xiàn)了集體建設(shè)用地跟國(guó)有建設(shè)用地同地同權(quán)，土地改革就變得更容易接受，順理成章了。

　　在村集體建設(shè)用地上建租賃住房，村集體既是土地的所有者，又是運(yùn)營(yíng)主體，搞不好會(huì)加劇“小官大貪”。

　　現(xiàn)在一些村干部存在瞎搞胡來(lái)的問題，這需要集體產(chǎn)權(quán)的改革。目前先解決人落下腳、待得住的問題，下一步集體產(chǎn)權(quán)怎么量化，集體資產(chǎn)怎么量化，資產(chǎn)升值的收益如何量化都需要清晰界定。

　　對(duì)村干部、村集體的監(jiān)督不是大問題，農(nóng)民監(jiān)督比政府上級(jí)監(jiān)督下級(jí)要容易，有效得多，關(guān)鍵是制度。只要資產(chǎn)量化清楚，未來(lái)這些事都放到臺(tái)面上，整個(gè)建設(shè)用地市場(chǎng)直接上平臺(tái)，就是集體土地資產(chǎn)和國(guó)有土地一樣直接上市交易，農(nóng)民監(jiān)督跟上，村干部貪腐問題會(huì)得到有效遏制。中國(guó)農(nóng)民的特質(zhì)是屬于自己的權(quán)益每天都會(huì)盯著。

　　在運(yùn)營(yíng)主體方面，開發(fā)商有更多的資金和運(yùn)營(yíng)實(shí)力，發(fā)展理念更符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，開發(fā)出的產(chǎn)品也更適合作為租賃市場(chǎng)的租賃住房。有了市場(chǎng)力量的參與，將有利于提升租房市場(chǎng)的整體水平。

　　“擺脫土地財(cái)政會(huì)一時(shí)痛苦，但可能會(huì)殺出一條路來(lái)”

　　中國(guó)新聞周刊：通過(guò)住房市場(chǎng)的改革，集體土地入市會(huì)對(duì)城市化帶來(lái)什么影響？

　　劉守英：簡(jiǎn)單說(shuō)，政府的歸政府，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)。比如說(shuō)30%左右的土地和住房，未來(lái)完全市場(chǎng)化。現(xiàn)在整個(gè)住的問題沒有解決，住和投資混在一起，很多時(shí)候?yàn)榱私鉀Q住的問題，把另一個(gè)市場(chǎng)給干掉了，這樣就造成了很多的扭曲。

　　未來(lái)住房市場(chǎng)會(huì)劃分商品房、保障房、租賃房三大塊，慢慢理順，最終租售市場(chǎng)達(dá)到一個(gè)平衡，即市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，政府的歸政府，這是中國(guó)城市化的路徑。

　　農(nóng)民工進(jìn)城，是中國(guó)城市化繞不過(guò)去的問題。農(nóng)民工就業(yè)類型不同，對(duì)住的需求也不一樣。此外，不同的城市面對(duì)的問題也不一樣。

　　解決這個(gè)問題有堵與疏之辯，我傾向于疏。特別是對(duì)人口凈流入的13個(gè)試點(diǎn)城市，從租房入手，讓進(jìn)城的農(nóng)民工落下腳來(lái)。由于涉及增加土地供應(yīng)，集體建設(shè)用地入市會(huì)給土地改革沖出一個(gè)口子。

　　如同一個(gè)硬幣的兩面，未來(lái)城市之間的競(jìng)爭(zhēng)是比誰(shuí)留得住人，技術(shù)人才關(guān)乎城市的競(jìng)爭(zhēng)力、產(chǎn)業(yè)升級(jí)和消費(fèi)，不能讓高房?jī)r(jià)把人攆走。比如深圳房?jī)r(jià)太高，華為再高的工資都留不住人，只好向東莞轉(zhuǎn)移。

　　所謂產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口，對(duì)每一個(gè)城市都很重要。像北京幾百萬(wàn)人窩在城中村，公共服務(wù)不到位，管理是難題，政府擔(dān)心出事。

　　但另一方面，他們對(duì)城市的作用，特別是服務(wù)業(yè)，比如環(huán)衛(wèi)、市政工程又不可或缺，很多產(chǎn)業(yè)不可能都換機(jī)器人，城市的發(fā)展需要一定的流動(dòng)人口來(lái)支撐。

　　城市要留人，地在政府手里，政府不對(duì)住房市場(chǎng)進(jìn)行分類施策，結(jié)果就是產(chǎn)業(yè)和人口流出。從政府來(lái)講，主要的手段就是改變供地模式，分類解決不同人群的住房問題。

　　中國(guó)未來(lái)的住房市場(chǎng)，投資投機(jī)跟居住必須要分開，住和炒慢慢切開。第一，住房的資產(chǎn)泡沫要下來(lái)，強(qiáng)調(diào)居住屬性。第二，土地市場(chǎng)分為純市場(chǎng)的招拍掛供應(yīng)，和集體土地所有權(quán)不變的租賃供應(yīng)。

　　中國(guó)新聞周刊：你此前說(shuō)中國(guó)要告別依賴土地的發(fā)展模式，地方政府越早擺脫“土地財(cái)政”越好，怎么理解？

　　劉守英：中國(guó)的發(fā)展模式很獨(dú)特。由政府主導(dǎo)，土地在中國(guó)經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)中扮演著發(fā)動(dòng)機(jī)角色。過(guò)去三十多年是靠土地促進(jìn)了中國(guó)的快速工業(yè)化和城市化，政府通過(guò)對(duì)土地的控制來(lái)掌握經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動(dòng)權(quán)。但目前依賴土地抵押融資這種模式已經(jīng)面臨各個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)論對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、結(jié)構(gòu)調(diào)整，還是政府的財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)都到了空前的程度。

　　我覺得到了告別依賴土地發(fā)展模式的時(shí)候了。地方政府現(xiàn)在要下決心擺脫“土地財(cái)政”，不然會(huì)陷入每屆政府都在賣地，最終賣無(wú)可賣，難以為繼的境地。這個(gè)路再不堵住，肯定是死路。

　　擺脫“土地財(cái)政”會(huì)帶來(lái)一時(shí)痛苦，但可能會(huì)殺出一條路來(lái)。

　　城中村、城邊村集體建設(shè)用地真正放出來(lái)，是不小的進(jìn)步。這牽扯到未來(lái)走什么路的問題。現(xiàn)在的城市化是兩個(gè)軌道：政府征地賣地，房地產(chǎn)商建房，給有資格購(gòu)房的這些人貸款，這是一個(gè)軌道；農(nóng)民工、夾心層、蟻?zhàn)宓雀揪唾I不起，只好住城中村，這是另一個(gè)軌道。這就使得城鎮(zhèn)化建設(shè)一直是兩張皮，一張很漂亮，一張臟亂差。

　　最后是貧富分化嚴(yán)重，農(nóng)民工進(jìn)城也無(wú)法落腳，這樣的城市化是有問題的，是排斥人的。現(xiàn)在是要把這兩個(gè)軌道并起來(lái)，解決城市化的“兩張皮”。

　　目前來(lái)講，城中村、城邊村集體建設(shè)用地建設(shè)租賃房入市是比較好的突破口。城中村、城邊村的集體土地基本上都是良好地段，土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值在顯化，已經(jīng)建設(shè)的存量和即將產(chǎn)生的增量可以解決部分居住的問題。光鮮與臟亂差合軌后，中國(guó)的城市化就慢慢往前走了。

　　集體建設(shè)用地入市，我的基本觀點(diǎn)是城中村、城邊村是核心。從《方案》設(shè)計(jì)來(lái)看，不是全國(guó)同步操作，選擇13個(gè)有需求的城市試點(diǎn)，先把存量做起來(lái)，小步快走探路。未來(lái)成功后，可能撬動(dòng)深層改革。

　　中國(guó)新聞周刊：這項(xiàng)改革對(duì)現(xiàn)有的法律有沒有沖擊？

　　劉守英：還沒到那一步。未來(lái)肯定有很多法律的問題，但這不是當(dāng)務(wù)之急。不要把集體建設(shè)用地入市的影響想那么大，先干起來(lái)，一步一步往前走。

　　嚴(yán)格地講，憲法規(guī)定城市土地屬于國(guó)有，那么集體土地進(jìn)來(lái)是違法的。若將集體土地入市視為改革，那就是目標(biāo)很明確地摸著石頭過(guò)河。一步一步往前拱，碰到問題再解決，千萬(wàn)別先喊口號(hào)。

　　集體土地怎么進(jìn)入的問題，牽扯到規(guī)劃，牽扯到國(guó)有和集體兩種所有制，牽扯到投資運(yùn)營(yíng)主體，牽扯到融資等一系列制度。這些現(xiàn)行制度方面松一松，集體建設(shè)用地就拱出一個(gè)進(jìn)市場(chǎng)的空間，隨后才會(huì)有制度安排。

　　制度安排兌現(xiàn)后，集體土地建設(shè)租賃住房就落到實(shí)處了。盡管只租不賣，最起碼把一部分人住的問題解決了。這個(gè)時(shí)候再對(duì)《方案》試點(diǎn)進(jìn)行評(píng)估，解決了城市化進(jìn)程中進(jìn)城人的居住問題、農(nóng)民收入問題、社會(huì)隱患，法律上該放一個(gè)口子。接下來(lái)才是修法的問題。

　　整個(gè)土地改革就這點(diǎn)事，現(xiàn)在很多事還沒做，就吵吵它的偉大意義，它會(huì)帶來(lái)這革命那革命，弄得不好，就會(huì)把好事搞黃。中國(guó)土地改革的邏輯是小步快走，先找到一個(gè)突破口，慢慢拱出一條路，有了路就有辦法，有了辦法就有結(jié)果。換句話說(shuō)英雄是前人，改革就是后人過(guò)河，一定要往前走。

　　摸著石頭過(guò)河不是說(shuō)沒有目標(biāo)。我們的目標(biāo)是，從解決住房問題入手解決人的問題。解決人的問題要解決地的問題，解決地的問題要解決權(quán)的問題，解決權(quán)的問題就是改革。